Зачем телеком-регулятор добивается 10-кратного увеличения своего финансирования
На рассмотрение последней сессии Верховной Рады были вынесены несколько интересных для телеком-отрасли законопроектов. Не сложилось. Их рассмотрение перенесено на осень.
Речь идет о трех связанных документах: №3549-1 «Об электронных коммуникациях», №3643 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (относительно электронных коммуникаций)» и №3644 «О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины (относительно электронных коммуникаций)». Все три законопроекта поданы группой депутатов во главе с председателем Комитета ВРУ по вопросам информатизации и информационных технологий Александром Данченко.
Мы уже не раз писали о тернистой подготовке многочисленных вариантов фундаментального для отрасли закона. Ранее Кабмин забраковал подготовленный НКРСИ и неподдержанный рынком документ.
В нем, среди прочего, предлагалось ввести новый сбор на финансирование деятельности нацрегулятора в виде взносов в размере не более 1% от доходов поставщиков электронных коммуникационных услуг. Еще летом прошлого года шесть профильных ассоциаций подписали открытое обращение, в котором подчеркнули: они «выступают категорически против уплаты отдельных дополнительных «налогов» или любых других платежей на счета НКРСИ, которые превращают государственные органы в коммерческие структуры, что приведет к возникновению очередных коррупционных схем и подорожанию телекоммуникационных услуг для конечного потребителя».
Представителей рынка «услышали» - в вынесенном на рассмотрение ВР законопроекте №3644 предлагается ввести новый налог: «взнос на регулирование - 0,2% от доходов поставщиков электронных коммуникационных услуг, полученных за предоставление электронных коммуникационных услуг, в том числе другим поставщикам электронных коммуникационных услуг и доходов операторов почтовой связи, полученных за оказание услуг почтовой связи».
Авторы законопроектов подсчитали, что в год участники рынка будут перечислять от 83 млн грн. Специалисты Минфина уточнили расчеты: от 105 млн грн. (Детальные данные приведены в пояснительных записках и выводах Комитета ВР по вопросам бюджета).
Эти деньги, по задумке авторов инициативы, должны пойти в спецфонд госбюджета, из которого будет финансироваться правопреемник НКРСИ - Нацкомиссия, осуществляющая госрегулирование в сфере электронных коммуникаций и почтовой связи.
В этот же спецфонд предлагается направлять 15% рентной платы за пользование РЧР, а в общий фонд госбюджета, соответственно, - 85% (сейчас 100% - в общий фонд). Эти новации описаны в законопроекте № 3643. По подсчетам его авторов, благодаря внедрению инициативы ежегодно на финансирование регулятора можно будет перечислять еще от 256,8 млн грн (уточнение Минфина: от 315 млн).
В итоге, годовой бюджет правопреемника НКРСИ может быть увеличен более чем в 10 раз: с 33 млн грн – до 340 млн грн (по ориентировочным подсчетам авторов зп) или до 420 млн грн (по уточненных данным Минфина).
Возникает естественный вопрос: «Зачем?».
К сожалению, авторы законопроектов туманно описали цели увеличения финансирования: «усиление независимости и административной способности национального регулятора в области связи в целях обеспечения его способности принимать соответствующие регуляторные меры и внедрять свои решения и все соответствующие нормы, а также обеспечения добросовестной конкуренции на рынках». А в «Финансово-экономическом обосновании» проекта привели феноменальное уточнение: «Плановые потребности в финансировании деятельности национального регулятора на сегодня рассчитать невозможно, поскольку в соответствии с заложенными в проекте Закона Украины «Об электронных коммуникациях» принципами будет формироваться штат национального регулятора, обеспечиваться его материально-техническое обеспечение, в том числе современными компьютерными системами и программным обеспечением, будут определяться потребности в проведении научно-исследовательских работ, планироваться расходы на коммунальные услуги и энергоносители и тому подобное».
Пожелавший остаться неназванным эксперт нам пояснил, что большую часть бюджета (около 270 млн грн) регулятор обещает направить на финансирование мониторинга РЧР: «Соответственно, его перестанут оплачивать участники рынка. В нынешнем исполнении мониторинг – ущербный, мобильные операторы об этом давно говорят. Многие из них жаловались НКРСИ на неэффективность мер по борьбе с пиратами. Некоторые (к примеру, «Киевстар») временно отказывались оплачивать мониторинг по этой причине».
Действительно, в законопроекте №3549-1 присутствует норма о том, что «радиочастотный мониторинг в полосах радиочастот общего пользования осуществляется за счет средств специального фонда Государственного бюджета Украины».
Однако возникает ряд сопутствующих вопросов:
- Выдвигая выгодное предложение пользователям РЧР (части участников телеком-рынка) авторы законопроектов пытаются «купить» их поддержку и протолкнуть дополнительный налог для всей отрасли?
- Правопреемник НКРСИ будет просто перечислять деньги за мониторинг в УГЦР или все же объявит необходимый по законодательству тендер для определения подрядчика этих услуг? Ведь осуществление мониторинга под силу не только госпредприятию УГЦР, а и частным компаниям.
- На что именно планируется расходовать остальные 70-150 млн грн? Сам регулятор в предложениях по упорядочению бюджетных обязательств в 2016 году просит дополнительно выделить лишь 15 млн грн. (см. - Бюджетний запит на 2016-2018 роки індивідуальний (форма 2016-2). Из них 4,2 млн грн - на оплату труда; 1,5 млн – на премии, надбавки за высокие достижения в труде или за выполнение особо важной работы и выплаты материальной помощи; 3,3 млн – на оплату профессиональных услуг сторонних специалистов, оплату услуг по техобслуживанию оборудования, администрированию ПО и т.п; 4,3 млн - на закупку оборудования при проведении мероприятий госнадзора в 2016 году, 600 тыс - для разработки и внедрения в НКРСИ Автоматизированной системы статистики для сбора, хранения, проверки и обработки данных операторов рынка телекоммуникаций.
Регламент – в топку
Примечательно и то, что проекты с неаргументированной целесообразностью увеличения финансирования регулятора очень странно вынесены на рассмотрение ВР. Законопроект №3644 был отправлен на доработку Главным Комитетом. Соответствующее постановление появилось на сайте ВР еще в мае. Глава Комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина аргументировала «вердикт» следующим:
- Під час обговорення законопроекту на засіданні Комітету народні депутати України – члени Комітету зазначили, що на сьогодні не існує економічних підстав для запровадження нового податку: «внеску на регулювання». Також зауважено, що у разі прийняття цього законопроекту збільшиться податкове навантаження на постачальників електронних комунікаційних послуг (крім операторів мобільного зв’язку) та операторів поштового зв'язку, і, як наслідок, збільшиться вартість наданих послуг кінцевим споживачем. Крім цього, було зауважено, що авторами не наведено у пояснювальній записці обґрунтування доцільності встановлення ставки внеску саме на рівні 0,2 відсотка від доходів постачальників електронних комунікаційних послуг та операторів поштового зв'язку, що не враховує фінансовий результатів діяльності зазначених суб’єктів господарювання.
Законопроект №3644 доработан не был. Вопреки ЗУ «О Регламенте ВР», каким-то чудом был внесен на рассмотрение ВР. Пожелавший остаться неназванным источник пояснил это чудо звонком из Администрации Президента: «Есть очень большое желание, чтобы финансирование шло через спецфонд. Поэтому эти законопроекты и продавливаются».
Наше издание направило запрос в Комитет ВР по вопросам регламента с просьбой уточнить, законны ли такие действия парламентариев. Пока ответ не получен. Сторонние юристы говорят о явном нарушении Регламента.
Проект № 3643 также вызвал немалое число замечаний по поводу обоснованности увеличения финансирования НКРСИ. В том числе и от Главного, в данном случае, Бюджетного Комитета. И вновь случается чудо – вопреки своим же замечаниям Главный Комитет рекомендует рассмотреть законопроект в первом чтении, а замечания требует доработать – только ко второму.
Опрошенные юристы и эксперты сомневаются не только в законности вынесения №3644 на рассмотрение Рады, а и целесообразности 10-кратного увеличения финансирования НКРСИ. Причем, за счет участников телеком-рынка и в конечном итоге, их абонентов.
Денис Береговой, соучредитель, партнер Axon Partners:
- Как приятно, что в нашем парламенте собрались убежденные и напористые люди: то сидячие протесты организуют, то по второму кругу вносят тот же законопроект, например, №3644. И в одном, и в другом случае с Регламентом Верховной Рады это плохо согласуется - если точнее, то отклоненный законопроект нельзя вносить повторно на рассмотрение, не устранив недостатки, по которым его отклонили (по крайней мере, об этом гласит пункт 4 ст. 94 Регламента ВРУ). Ну да ладно, за нарушения Регламента в списки Интерпола не попадешь, бояться нашим депутатам нечего.
К сожалению, список претензий к №3644 вовсе не ограничивается нарушением процедуры его рассмотрения. Вместе с проектами №3643 и, главное, 3549-1 «Об электронных коммуникациях» он направлен на обеспечение нового телеком-регулятора (правопреемника НКРСИ) существенно большими средствами. Только надлежащее финансирование государственных структур способно убить гидру коррупции, верно?
Правда, бизнес будет не в восторге – как обычно, деньги достают из его кармана. Но в данном случае стараются делать это изящно. Например, новый налог на регулирование назвали «взносом» (я уже как-то говорил, что госорганы испытывают модель краудфандинга, поставщики электронных коммуникационных услуг могут гордо называться «бэкерами»). И не важно, что вразумительного обоснования применимого коэффициента нет – 0,2% и всё тут.
Не говоря уже о том, что налог с оборота вряд ли поможет бизнесу в условиях а)кризиса в стране, б) насыщенности рынка. Если большие игроки оборотный налог еще как-то «переварят», то компании поменьше могут и не осилить такую ношу. К тому же, такие изменения помогут Украине продвинуться вглубь (читай «вниз») рейтинга Doing business. Не забудем и о потребителях – они также будут счастливы, ведь провайдеры первым делом заложат налоговые издержки в конечную стоимость услуги. В общем, вывод прост - не все законопроекты одинаково полезны.
Юрий Котляров, партнер практики в сфере телекоммуникаций АО Juscutum:
- Надо отметить, что Директива ЕС 2002/20 (Authorisation Directive) предусматривает возможность установления национальным регулятором «административных сборов» с операторов и провайдеров телеком-сетей. Данная Директива не определяет систему установления таких сборов. Однако она приводит примеры таких систем – сбор с оборота услуг (например, процент с дохода от продаж телеком-услуг), фиксированный сбор (если сумма его незначительная) или их комбинация.
Вместе с тем, указанная Директива определяет условия установления «административных сборов». В частности, такие сборы должны покрывать только административные затраты регулятора, связанные с управлением, контролем и соблюдением работы общеразрешительной и лицензионной системы и должны возлагаться в соответствии с объективной, прозрачной и пропорциональной методикой, которая должна минимизировать дополнительные административные затраты и сопутствующие сборы. Кроме того, Директива требует, чтобы возложение «административных сборов» не приводило к искажению конкуренции или создавало барьеры входа на рынок.
Мы не видели главного - углубленного анализа возможных последствий ввода такого сбора на телеком-рынке Украины. Однако можно согласится с очевидным утверждением, что предлагаемый сбор повлияет на стоимость телеком-услуг для конечного потребителя.
Если говорить о моем личном мнении, то я выступаю категорически против введения подобных дополнительных сборов в существующих условиях в Украине, потому что в стране отсутствуют какие-либо эффективные механизмы контроля расходования налогов и сборов. Мотивы, подобные тем, что при получении дополнительного финансирования правопреемник НКРСИ усилит свою независимость выглядят, мягко говоря, как утопия.
Иван Петухов, глава Комиссии УСПП по вопросам науки и IT:
- Я как участник телеком-рынка не вижу необходимости в таком значительном увеличении бюджета регулятора. За последние 6 лет НКРСИ в основном продуцировала никому не нужные и вредные для рынка решения. Эффективность их деятельности близка к нулю. А увеличение финансирования не повысит KPI. На мой взгляд, лучше налоги направить на решение более важных задач: увеличение пенсий, уменьшение внешней задолженности и т.д. К сожалению, при рассмотрении законопроектов стали «забывать» о принципе целесообразности их принятия. Авторами документа должно было быть подготовлено детальное обоснование увеличения финансирования регулятора, желательно, по каждой статье затрат. Вместо него в пояснительной записке к законопроекту №3643 видим следующее: «Планові потреби у фінансуванні діяльності національного регулятора на сьогодні розрахувати не є можливим...».
А законопроект №3644 выносится на рассмотрение ВР вообще без требуемой доработки. На мой взгляд, уровень профессионализма в этом законодательном органе упал до нуля. Видимо, депутаты посчитали, что они могут нарушать ими же принятый закон «О Регламенте». Нарушения легитимного процесса принятия законодательных актов свидетельствует о глубоком парламентском кризисе. Видимо, в Раду попали нечестные на руки люди, которые таким образом пытаются под себя формировать законы, под шумок разделить бюджет. В стране – война, а для какого-то - АТО.
Пока финансо-экономическое обоснование депутатских инициатив звучит как-то так: «Дайте денег – а правопреемник НКРСИ придумает, куда их вложить (и с кем поделиться)». У телеком-рынка осталось несколько месяцев, чтобы заблокировать вымогательство на «ясные» и «прозрачные» цели.
ОБНОВЛЕНИЕ
После выхода статьи участники рынка прислали ответы на вопросы издания.
Пресс-служба компании lifecell:
- Компания lifecell поддерживает независимость регулятора, в том числе и финансовую. Мы готовы платить разумную плату за независимость национального регулятора и его качественную работу. В свою очередь, мы рассчитываем получить объективное и здоровое регулирование рынка, осуществление функций в отношении ограниченных ресурсов (радиочастотного и номерного), необходимых для обеспечения их эффективного и правомерного использования за счет средств, которые будут аккумулироваться из платы за пользование этими ресурсами.
Мы уверены, что при обеспечении независимости регулятора и надлежащем финансировании осуществления функций, необходимых отрасли и государству, регулятор сможет определить наиболее эффективный механизм назначения или выбора исполнителя, который будет заниматься мониторингом РЧР.
Принимая во внимание, что документ был разработан при непосредственном участии рынка и предварительно прошел широкое общественное обсуждение, компания lifecell поддерживает законопроект 3549-1.
Александр Лоза, советник по регуляторным вопросам «Киевстар»:
- Есть ли целесообразность введения еще одного налога (0,2% от дохода) для игроков телеком-рынка? Учитывая огромные инвестиции в новые технологии, которые были сделаны за последнее время операторами мобильной связи, дополнительная фискальная нагрузка на бизнес является крайне нежелательной. Также, на наш взгляд, схема финансирования государственного органа за счет коммерческих компаний выглядит очень неоднозначно и так же воспринимается участниками рынка.
Кроме этого, проект 3549-1 предполагает регулирование в «ручном режиме» регулятором тарифов на розничных рынках телеком-услуг, что противоречит Директивам ЕС и Европейскому опыту конкурентного развития цивилизованного рынка.
Поддерживаем ли финансирование мониторинга за счет регулятора? Да. На сегодняшний день, операторы платят непомерно большую ренту за пользование радиочастотным ресурсом, и несмотря на это, вынуждены дополнительно за свой счет заказывать радиочастотный мониторинг для возможности использовать радиочастотный спектр без радиопомех. Считаем вполне логичным шагом финансирование радиочастотного мониторинга из фонда рентной платы за пользование радиочастотным ресурсом по заказу регулятора.
Необходимо ли проведение тендера для определения подрядчика, который будет заниматься мониторингом или регулятор имеет юроснования для передачи мониторинга УГЦР? На сегодняшний день Закон Украины «О радиочастотном ресурсе Украины» предполагает возможность предоставления услуги радиочастотного мониторинга только одним единственным предприятием в Украине – УГЦР. Данное предприятие прямо указано в законе и данная ситуация не предполагает возможности какой либо конкуренции в этой услуге и как следствие проводить тендер бесполезно, так как участник будет только один.