Вернет ли ProZorro доверие бизнеса к прозрачности госзакупок

25 декабря 2015 года Верховная Рада Украины приняла закон «О публичных закупках», согласно которому все государственные органы и компании в течение 2016 года обязаны перейти на систему  электронных закупок ProZorro.

4 февраля народные депутаты проголосовали за правки, окончательный вариант закона отправился на подпись к Президенту. 

Законом предусмотрено, что с 1 апреля 2016 года на систему онлайн-закупок перейдут центральные органы исполнительной власти и заказчики, которые осуществляют деятельность в отдельных сферах хозяйствования (монополисты). С 1 августа 2016 года на электронные закупки перейдут абсолютно все госзаказчики. Также, по желанию, на эту систему смогут перейти любые заказчики, которые объявляют тендеры на сумму от 50 до 200 тыс. грн. Для них предусмотрена упрощенная процедура без обязательных документов и требования к срокам.

Согласно подсчетам Министерства экономического развития и торговли, благодаря новой системе ежегодная экономия бюджетных расходов может достичь 50 млрд грн.

Создатели системы надеются, что ProZorro заинтересует бизнесменов и они начнут более активно принимать участие в государственных тендерах. Мы решили разобраться, стоит ли игра свеч.

Из грязи в князи

Как уже не раз писал InternetUA, сфера государственных закупок в Украине никогда не отличалась особой прозрачностью. По данным Transparency International, в 2012 году размер откатов достигал 60%. Большинство выделенных государством денег на закупку товаров (услуг) уходило не по целевому назначению, а в карманы чиновников и руководителей госпредприятий.

При Януковиче была выстроена четкая вертикаль: деньги распределялись по всей цепочке от «куратора» тендера до самой верхушки. Причем в IT-тендерах был один из самых высоких процентов «бонусов»: никто не определял, нужна определенная технология или аппаратура для конкретной цели, или она слишком дорогая и можно выбрать попроще.

Инициатива по реформированию системы госсзакупок появилась только после Майдана, в начале 2014 года. По просьбе тогдашнего Министра экономики Павла Шереметы была собрана группа консультантов и общественных активистов. Часть из них разрабатывала изменения в существующий закон о госзакупках, часть изучала иностранный опыт и привлекала стейкхолдеров.

В сентябре, получив поддержку Администрации Президента, команда ProZorro решила не ждать принятия закона и внедрила пилотный проект системы электронных тендеров для «допороговых» торгов. К проекту присоединились торговые площадки и крупные IT-компании, было подписано два Меморандума о взаимодействии и разработано техническое задание системы.

Финансирование создания центральных модулей системы (которые впоследствии будут бесплатно переданы государству), взяла на себя часть площадок. Техническим архитектором (СТО проекта) стал Мирослав Опыр, бывший программист SoftServe, а главным разработчиком — его же компания «Квинта Групп».

Пилотные государственные закупщики согласились протестировать систему. В целом тестирование с привлечением IT-специалистов длилось около двух месяцев. В феврале 2015-го ProZorro представили общественности.

В мае 2015 года Кабинет Министров принял Распоряжение 416-р, которым разрешил проведение пилотного проекта по надпороговым, крупным закупкам для Министерства обороны. Результаты превзошли все ожидания - экономия часто составляла десятки миллионов гривен только на одном тендере.

Реформа продвигалась на государственном уровне весь 2015 год и успешно завершилась принятием Радой закона о публичных закупках. Но в начале 2016 министр экономического развития и торговли Айварас Абромавичус и его команда, включая заместителя и главного лоббиста системы ProZorro Максима Нефедова, возмущённые высоким уровнем коррупции и пресловутыми методами "решения вопросов" в украинской власти -  подали в отставку. Оба назвали одной из причин - блокирование важных реформ в стране. 

Спустя несколько дней руководитель департамента госзакупок Министерства экономики Александр Стародубцев успокоил общественность, сообщив, что Департамент МЭРТ, ГП «Внешторгиздат» и офисы ‪Prozorro продолжат свою работу над реформой госзакупок в Украине. 

Впрочем в СМИ он также высказал мысль о том, что запланированный на 1 апреля переход госзакупок в электронный формат может оказаться под угрозой.

"Відставка міністра економіки може перекреслити всі позитивні напрацювання, які велися не один місяць. Нове керівництво МЕРТ, може під приводом того, що розробка і реалізація системи ProZorro не була доведена до логічного завершення, вимагати часу для виправлення надуманих недоліків. У підсумку, реформу електронних держзакупівель можуть відкласти в довгий ящик. Подібна практика реалізації реформ широко застосовується в нашій країні, коли нова команда відомства перекреслює всі напрацювання своїх попередників і починає винаходити колесо", - отметил чиновник.

Чем ProZorro интересна бизнесу

Государство – самый крупный закупщик в стране. Оно тратит 250 млрд грн в год и покупает абсолютно все. 

Главными преимуществами системы для потенциальных участников торгов создатели ProZorro называют следующие:

- Отказ от коррупционных схем и равные условия участия для всех поставщиков. На ProZorro все могут увидеть участников торгов, предложенные цены и цену победителя. Каждый может проверить квалификацию победителя на соответствие заявленным условиям и обжаловать результаты торгов.

- Простой доступ к госзакупкам для каждого предпринимателя. С ProZorro можно зарегистрироваться на участие в торгах онлайн и принять участие без предоставления справок. Предоставляет их потенциальный победитель после онлайн-аукциона. Если он не может подтвердить свою квалификацию, заказчик проверяет следующее выгодное ценовое предложение.

- Обязательный аукцион, который проходит в три раунда. Участники имеют возможность принять участие в аукционе и снизить свою цену для победы. Нет смысла отказываться от соревнований, даже если видишь слишком низкую цену, ведь победитель может не пройти тест на квалификацию.

Кто не рискует – тот не пьет шампанского?

До 1 апреля во всех регионах Украины проводятся семинары для госзаказчиков и для представителей бизнеса. Обычно именно на них можно услышать наиболее «интересные» вопросы в адрес создателей системы. InternetUA побывал на одном из таких мероприятий в Киеве и собрал ответы Максима Нефедова и Александра Стародубцева на вопросы предпринимателей.

- Кто обслуживает систему, за какие деньги и на каких правах?

Максим Нефедов, куратор системы ProZorro:

-  Программное обеспечение для управления Центральной Базой Данных (ЦБД) ProZorro называется OpenProcurement и разработано под Open Source лицензией Apache License v2.0 (детали здесь). Это означает, что она никому не принадлежит, потому что каждый может скачать копию из интернета и убедиться, что в этой программе нет дыр, транзитных серверов, и тому подобного, и что они не появились в новом релизе. Управление этим ядром, согласно законодательству Украины, передано государственному предприятию «Внешторгиздат», которое в скором времени будет переименовано в ГП «Прозоро». Сама разработка системы происходила под контролем Transparency International. Эта организация была реципиентом донорских средств, полученных на разработку системы, пока она была в пилотном режиме. Участие в тендере для поставщика – платное, эти деньги идут на обслуживание инфраструктуры. В будущем ступенчатая система ставок (от 17 до 1700 грн в зависимости от размера тендера) будет устанавливаться КМУ.

- Каким образом обеспечивается невмешательство в работу системы?

- Кроме того, что система является Open Source, вся передача данных между площадками и самой ProZorro защищена двойным шифрованием. Это и алгоритмы Госспецсвязи, что предусмотрено законодательством, и SSL-шифрование дополнительно. До раскрытия победителя все данные хранятся в системе в зашифрованном виде. Ни заказчики, ни поставщики, ни регулятор, ни Антимонопольный комитет не видят, кто подал предложение. Эта информация отображается как Заказчик 1, Заказчик 2, Заказчик 3. Также используются электронные тендерные гарантии -  электронно-цифровые подписи поставщика и банка, которые подгружаются системой в зашифрованном виде. Кроме того, Ernst&Young выиграла тендер на проведение аудита, и в скором времени дополнительно проверит систему на безопасность.

- Почему работа в ProZorro реализуется через частные коммерческие площадки?

- В системе реализован кросс-доступ - не важно, с помощью какой площадки вошел в систему поставщик, или где именно заказчик объявил тендер. Все данные передаются в центральную базу данных, они отображаются на любой из площадок. Относительно модуля аукциона, то он также один - в онлайне могут торговаться поставщики любой из электронных торговых площадок. Многие площадки, подключенные к системе, - это наша гарантия того, что никто из них не станет неэффективным и дорогим монополистом.

- Какова гарантия, что госзаказчик заплатит вовремя?

Александр Стародубцев, один из основателей ProZorro, начальник департамента регулирования публичных закупок Минэкономразвития:

- Согласно закону «О публичных закупках», все закупки на сумму до 50 000 грн проводятся по упрощенной процедуре. Грубо говоря, в этом случае заказчик действительно может обмануть. В случае  закупки на сумму от 50 тыс до 200 тыс грн заказчик обязан либо провести процедуру упрощенно и прозрачно с конкретными сроками, либо загрузить в систему договор. Все что происходит после этого - детально прописано в законе.

- Если в тендере принял участие только один участник – он автоматически становится победителем?

- Согласно законодательству Украины, если в тендере принимает участие меньше двух участников, заказчик обязан отменить тендер. Поэтому распространенной практикой в Украине в таком случае стало брать с собой друга и договариваться: сначала выигрываешь ты, потом он. В Грузии посчитали, что не стоит отменять тендер, если есть только один участник, только для того, чтобы пришел кто-то вместо него. Сначала мы хотели сделать аналогично, но против этой нормы выступила Европа. Они сказали, что согласно директивам ЕС, менее 2 участников - это отсутствие конкуренции, а в госзакупках она должна быть. Пришлось пойти на политический консенсус.  Таким образом на данный момент, если один участник принимает участие в гостендере на сумму до 200 тыс грн - он становится победителем. Если в тендере от 200 тыс грн - нет.

Детальнее о "секретах торгов" можно прочитать здесь. 

Заказчики, которые уже пробовали работать с системой, в основном, остались довольны.

Анастасия Ковалева, администратор электронных торгов Министерства обороны Украины:

- Министерство обороны стало первым ведомством в Украине, которое использует ProZorro для надпороговых закупок - то есть от 200 000 грн. Мы начали работать с системой 30 июня 2015 года. Экономия за этот период составила 188 млн грн, бюджет закупок - 1,78 млрд грн. Недавно мы подсчитали участников, которые принимали участие в наших аукционах: их около 300. Среднее количество участников - 4,1, средняя экономия - 11%, всего 315 договоров.

Мы сократили время проведения процедуры, благодаря чему появилась прозрачность и, надеемся, антикоррупционность. На переговорную процедуру мы приглашаем только победителей.

Министерство обороны - это не только бронежилеты и винты для вертолетов. Мы покупаем вещевое имущество, средства защиты, носки, продукты питания, горюче-смазочные материалы, мебель, средства связи, компьютерную технику. Следите за нашими закупками - все поставщики могут зарегистрироваться на сайте Министерства обороны и получать сообщения о том, что мы покупаем. Также и у нас на сайте, и на сайте ProZorro есть отчетность, которую всегда можно посмотреть.

Последняя наша победа - старт по реформе питания солдат. Мы немного отошли от аутсорсинга, который не можем контролировать, и внедряем шведский стол. На нашем последнем тендере впервые победила крупная компания: "METRO Cash & Carry Ukraine”. Благодаря им экономия составила более 32%. Рассчитывали, что питание одного курсанта в сутки обойдется в 60 грн, а получилось 44 грн. Считаем это большой победой и планируем расширять эксперимент по питанию, будем ждать и других больших поставщиков.

Относительно проблем. Сейчас многие пугают, что к нам будут заходить подставные фирмы, которые не смогут ничего поставлять. Действительно, такое несколько раз было. К примеру, один раз мы закупали горючее на очень большую сумму - более 100 млн грн. Появилась компания, которая сказала, что продаст его за 10 млн грн. В Интернете о ней не было ни слова, они не дали никаких документов на аукцион, ценового предложения, телефонного номера, указали только почтовый ящик mail.ru. Понятно, что это был бот. Из ситуации вышли очень просто - направили ему на почту приглашение на переговоры. Когда он не явился, пригласили другую компанию, которая также предложила хорошую скидку.

Деревенский Степан, начальник отдела поставок ГП «Одесский морской торговый порт» (из отзывов на сайте Zakupki.Prom.ua):

- Державним підприємством «Одеський морський торговельний порт» в рамках Пілотного проекту реформування державних закупівель здійснюється придбання товарів за допороговими закупівлями виключно із застосуванням автоматизованої електронної системи державних закупівель, зокрема, використовуючи електронний майданчик «Zakupki.Prom.ua». За період з квітня 2015 року по теперішній час нарікань та зауважень щодо роботи порталу з боку ДП «ОМТП» не має. Сподіваємось на подальшу співпрацю, подальше удосконалення інтерфейсу та запровадження нових функціоналів на сайті.

А вот у участников к системе все еще возникает немало вопросов:

В одном из материалов InternetUA, несколько руководителей компаний, участвующих в гостендерах, на условиях анонимности уже рассказывали о традиционной «трансформации» коррупционных составляющих в тендерной цепочке: от разработки технических условий до возможности оспорить результаты. 

Учитывая то, что эта схема проработала в Украине много лет, многим сложно поверить в реформу. Подлили масла в огонь и увольнения ее идеологов. В конце прошлого года компания The Respo в рамках волонтерской помощи провела по заказу Министерства экономики исследование, как на данный момент бизнес относится к госзакупкам. Его результаты свидетельствуют о том, что 71% бизнесменов не считают себя потенциальными поставщиками государства, только 12% пробовали принять участие в торгах с помощью ProZorro, а главной мотивацией тех, кто готов попробовать, является помощь в борьбе с коррупцией в стране, а не получение прибыли от расширения продаж.

Ответы представителей малого и среднего бизнеса на вопрос, что нужно сделать государству, чтобы вернуть утраченное за долгие годы доверие, самые разные:

Остается только надеяться, что система электронных закупок ProZorro станет одной из ступенек на пути борьбы с коррупцией. И во многом это действительно зависит  от того, поддержат ли ее предприниматели. Произойдет ли это на практике - мы узнаем уже совсем скоро.