Как снизить уровень коррупции при проведении IT-тендеров – часть II
В первой части статьи спикеры рассказали о фиктивных и реальных изменениях в ходе разработки технических условий конкурса, допуске к нему "фирм-прокладок" и фокусах во время вскрытия тендерных предложений.
IV. Размер ущерба.
Что было при прежней власти. По данным Transparency International, в 2012 году размер откатов в сфере государственных закупок достигал 60%. «При прежней власти было обязательное к выполнению «правило»: от 15 до 60% выделенных государством денег за закупку товаров (услуг) уходило не по целевому назначению, проще говоря, в карманы чиновников и руководителей госпредприятий. При Януковиче была выстроена четкая вертикаль: деньги распределялись по всей цепочке от «куратора» тендера до самой верхушки. В IT-тендерах был один из самых высоких процентов «бонусов»: чем технологичнее продукт, чем больше умственного труда для его создания – тем больше возможностей накрутить стоимость. Например, при заказе кладки кирпича легко проверить, что один кирпич стоит, условно, одну гривну, его кладка столько же – поэтому взвинтить цену очень сложно. А, например, при разработке ПО – лазеек не счесть, была бы фантазия», - рассказывает руководитель компании, регулярно участвующий в гостендерах».
По данным портала z.texty, в 2013 году через тендеры было закуплено компьютеров и оргтехники, программного обеспечения почти на 2,2 млрд грн. Большинство заказчиков – госструктуры. (Ознакомиться с тендерными "чемпионами" - можно здесь). Если довериться оценкам спикера о размере откатов, то получается, что от 330 млн до 1,32 млрд грн государственных денег ушли в «песок».
Артем Афян, адвокат, управляющий партнер АО "Юскутум":
- Как юристу мне сложно оперировать цифрами по поводу размера ущерба, но я думаю, что он колоссален. Мы можем судить по нему по двум косвенным показателям. Первый: размер затрат государственного бюджета огромен. На эти деньги можно было бы провести, по моим очень субъективным оценкам, едва ли не тотальную компьютеризацию страны. А в реальности мы имеем какие-то разрозненные и нередко слабые решения. Второй показатель: количество финансовых вливаний в элитную недвижимость под Киевом и в дорогие автомобили со стороны связанных с госсектором людей. Эти показатели демонстрируют, что хищения не просто огромны – они поражают воображение. Это, фактически, национальное бедствие. В IT-разработках я бы выделил отдельную проблему – мертвые закупки. Купленные компьютеры, которые не используются, устаревают и теряют свою ценность, разрабатываются IT-решения, которые не доводятся до ума и теряют актуальность. Огромные деньги просто выбрасываются на ветер. Даже если бы мы топили этими деньгами котельные, эффект для страны был бы ощутимее.
Виктор Нестуля, cтарший аналитик департамента анализа политики Transparency International Украина:
- ІТ-тендеры славятся выводом средств из бюджета по всему миру. Даже компании в США с удовольствием «осваивают» подобные подряды. Поэтому большой плюс, что система ProZorro разрабатывается не за государственный счет. Ее создание заказывает и контролирует не государство. Решение, которое уже функционирует, было разработано всего за $35 тысяч. Уверен, что государство за такой функционал предложило бы раз в 10 больше. ProZorro ждут существенные доработки. 18 июня проект на $50 тысяч поддержал WNISEF. Подобные доноры жестко контролируют как качество работ, так и выбор подрядчиков, стоимость закупки. Так что механизм PPP с привлечением общественных организаций в разработке системы электронных закупок сэкономил государству круглую сумму денег, ведь все наработки будут переданы абсолютно бесплатно.
Что изменилось (важно изменить) при новой власти. «Сейчас вертикаль разрушена. Появилась другая беда: «благодаря» децентрализации местные власти пытаются перетянуть «полномочия» на себя. Как правило, «рулят» опытные, не люстрированные чиновники. Впрочем, коллеги говорят, что ориентировочно половина тендеров уже проходит без «математики», в остальных размер «бонусов» снизился. Если ранее «куратора» тендера вызывали на ковер и открыто говорили, что «математика» должна быть такой-то, то сейчас изъясняются намеками: «Ты же понимаешь, как правильно нужно все сделать». У «непонимающих кураторов» начинают возникать разного рода проблемы на работе. Если у власти останутся опытные коррупционеры и не будет заведено громких уголовных дел по прежним преступлениям – не думаю, что «бонусы» полностью исчезнут», - полагает директор одной компании.
По словам заместителя главы Администрации президента Украины Дмитрия Шимкива, объем государственных закупок в Украине составляет 250 млрд грн в год, но эта сумма могла бы быть на 10% меньше при условии устранения коррупции, и еще на 10% - за счет устранения ограничений конкуренции. По данным Eurostat, государственные организации стран ЕС, которые уже внедрили электронные закупки, экономят от 5% до 20% бюджета.
Общая сумма тендерных закупок компьютеров и оргтехники, программного обеспечения при новой власти резко снизилась – только 300 млн грн (с марта по декабрь 2014-го). Ознакомиться с тендерными "чемпионами" - можно здесь. Всего было проведено около 200 сделок. Для сравнения: за первые два месяца 2014 года – 30 тендеров на 700 млн грн.
- На Ваш взгляд, какие нужно запустить механизмы для снижения нецелевого расходования госсредств?
Пресс-служба Министерства экономического развития и торговли Украины:
- Вопрос определения эффективности и целесообразности использования средств в госзакупках достаточно сложный, поскольку не существует единых критериев и методик, согласно которым можно было бы определить, что деньги потрачены неэффективно. А проверить каждую процедуру закупок, которых в Украине проходит десятки тысяч в год, - нереально.
Однако имея механизм, позволяющий сравнивать между собой однотипные закупки, анализировать закупочные цены, состав участников, победителей процедур закупок, можно выявить такие процедуры, к которым контролирующим органам следует присмотреться более внимательно. Для этого в системе электронных закупок внедряется специальный модуль бизнес-аналитики (Business Intelligence), который предоставит удобные инструменты для автоматического анализа данных о госзакупках.
Кристина Гуцалова, координатор проекта ProZorro:
- Мы предлагаем не идеализировать чиновников как старой, так и новой формации. Человек, как известно, слаб. Мы знаем, в какой стране и в каком обществе живем. Невозможно найти кристально честных людей на все ключевые позиции. Значит, нужно менять системы и правила игры, по которым они действуют. И, конечно, нужна неотвратимость наказания за коррупционные действия. Но это уже вопрос реформирования правоохранительной и судебной системы.
Артем Афян: В IT-решениях государству не хватает комплексного единого подхода. Я никогда не понимал, почему отдельные ведомства разрабатывают сайты каждый сам для себя. Почему нет шаблонной структуры сайтов, например, для всех городских администраций? По большому счету, им достаточно пользоваться единым конструктором. Точно так же нет единых критериев закупок, поэтому часто решения у нас не стыкуются. Первое, с чем нужно бороться - коррупция. Это однозначная и абсолютная задача. Второе – это выработать единую политику государства в информационных технологиях, по которой можно будет сверять правильность принятия тем или иным органом решения о проведении закупок. И последнее, я думаю, что важно снизить роль государства в нашей стране: намного проще дать всем чиновникам по компьютеру, если предварительно их количество сократить на 50%.
Виктор Нестуля: Нецелевое расходование государственных средств - комплексная проблема, которая не решается одной реформой государственных закупок. Да, это одна из ее неотъемлемых частей и предпринимаемые меры позволяют решить немало проблем конкретно в этой сфере. Однако нужно решать вопросы и в налоговой системе, прогнозировании, бухучете и т.д. В стране разработана и в 2013 году утверждена «Стратегия развития системы управления госфинансами». Возможно, с учетом сегодняшних реалий ее стоит пересмотреть.
Артем Сытник, Глава Национального антикоррупционного бюро Украины:
- Надеюсь, что после того, как мы начнем работать – размер откатов уменьшится. То, что госзакупки в сфере IT - одни из самых коррумпированных, мне было известно еще до прихода в бюро. Наряду с энергетической отраслью IT-технологии будем проверять в первую очередь. Это один из приоритетов.
Да, мы будет расследовать нарушения в ходе прошедших конкурсов. Особенно тех, которые проводились в революционное время, когда спешили освоить бюджеты. Дела будут заводиться очень просто. Уверен, что недостатка в информации у нас не будет. Нам открыт доступ к необходимым базам данных, информационным системам, реестрам. Это положение очень тяжело проходило (при разработке Закона "О Национальном антикоррупционном бюро Украины" – InternetUA). Как минимум, доступ к базам даст нам возможность очень оперативно расследовать. Еще я хочу создать консультационную группу с участием международных экспертов, чтобы они тоже нарабатывали необходимый материал.
Да, я слышал, что появились мошенники, которые предлагают за $20-25 тысяч трудоустроиться в наше бюро. Вероятно, кандидаты предполагают, что у них будет возможность отработать эти «вложения»? Во-первых, обещаю, что подобные кандидаты не пройдут. Во-вторых, у нас будет достаточно серьезное подразделение внутреннего контроля, пощады не будет никому.
Когда будут первые результаты нашей работы? Надеюсь, уже в октябре 2015 года.
16 июня InternetUA направил в Генпрокуратуру Украины запрос с просьбой предоставить информацию о количестве заведенных уголовных дел, касающихся нарушений при проведении государственных тендеров по закупке компьютеров и оргтехники, программного обеспечения, в 2013, 2014, первом квартале 2015 года. А также о числе закрытых дел. Ответ на запрос пока не получен.
V. Право оспорить результаты тендера.
Что было и есть. Согласно закону «Об осуществлении государственных закупок», органом обжалования является Антимонопольный комитет Украины. Примечательно, что за подачу жалобы взимается плата, которая зачисляется в специальный фонд государственного бюджета (ч.4 ст.18 закона «Об осуществлении государственных закупок»). Согласно постановлению Кабинета Министров Украины от 28 07. 2010 № 773, в случае обжалования процедуры государственной закупки работ - плата составляет 15 тысяч грн.
«С одной стороны, введение платы за право подачи жалобы – нонсенс. С таким же успехом МВД может ввести тарифы за подачу заявления в местные органы милиции. С другой стороны, зачастую жалобы подаются, чтобы сорвать неугодные результаты тендера, выторговать себе победу на следующем конкурсе. Плата некоторых, наверное, останавливает, - считает CEO одной компании. - Мы не подавали жалобы в АМКУ. И не из-за «цены» вопроса. Проблема в том, что как таковой институт обжалования не работает: повторюсь, жалобы в основном используются как средство «шантажа», а не с целью проведения прозрачного конкурса. Кроме того, решение АМКУ у нас запросто может быть обжаловано в суде».
- Необходимо ли изменять процедуру обжалования процедуры тендера?
Виктор Нестуля: Жалобы действительно часто используются для затягивания или срыва торгов. В отдельных случаях жалобщики даже не являются полноценными участниками. Они приходят на тендер только, чтобы подать жалобу. У нас нет сомнений, что жалоба должна быть платной. Пока мы имеем недобросовестную конкуренцию, отсутствие такого барьера завалит жалобами большинство закупок.
Действительно, АМКУ сейчас имеет институциональные проблемы, в том числе и в части обжалований. В прошлом году было рассмотрено около 1000 жалоб. Все это делали 4 человека.
По поводу упрощения процедуры обжалования. Над этим работала группа при Минэкономразвития, в состав которой входили представители МЭРТ, АМКУ, других органов, заказчиков, участников и общественности. По результатам в законопроект 2087а внесены предложения изменить ст. 18, которая касается процедуры обжалования закупки. В частности, при подаче жалоб компания обязана обосновать нарушение своих прав и интересов. Также изменены сроки подачи жалоб для предотвращения тендерного троллинга путем подачи жалоб в последний момент.
Пресс-служба Министерства экономического развития и торговли Украины: Эффективный механизм обжалования – один из элементов, необходимых для слаженной работы системы государственных закупок. Любой участник процедуры закупки должен иметь возможность защитить свои права. Причем важно, чтобы процесс рассмотрения жалобы был достаточно быстрым и максимально объективным. Как показывает опыт других стран, в тех случаях, когда активность жалобщиков достаточно высокая и бывают случаи, что механизм обжалования используется недобросовестно. Тогда в качестве превентивных мер вводится плата за подачу жалобы. Именно исходя из этих предпосылок обжалование в Украине платное.
В тоже время, с целью усовершенствования механизма обжалования Минэкономразвития совместно с Антимонопольным комитетом был проведен анализ практического применения норм Закона и результатов рассмотрения жалоб, вследствие чего законопроектом № 2087а предложены изменения, препятствующие злоупотреблению обжалованием с целью затягивания или срыва торгов.
Кроме того, в системе электронных торгов планируется внедрить электронное обжалование, которое предусматривает онлайн-подачу жалобы и обнародование результатов ее рассмотрения. В этом направлении также уже ведется активная работа в тесном сотрудничестве с представителями Антимонопольного комитета Украины.
Кристина Гуцалова: Вектор на электронизацию госзакупок, безусловно, изменит и систему обжалования. Мы уже начали переговоры с АМКУ относительно того, какими должны быть новые процедуры. Ответы на все вопросы дадим в новом Законе об электронных государственных закупках, который должен появиться уже осенью этого года. Именно этот закон будет определять, какие закупочные процедуры и в каких случаях станут применяться, и какие механизмы контроля и обжалования необходимо использовать.
Артем Афян: Оплата действительно является высокой. Но ее введение не является нонсенсом, когда ее сравнивают с оплатой за подачу заявления о преступлении – пример не является релевантным. Эта оплата сравнима с судебным сбором по гражданским и хозяйственным делам. Поэтому, если мы исходим из правомерности тендеров, то оплата за жалобы является определённым фильтром от юридического спама.
Абсолютно отдельной проблемой является затягивание процедуры закупок с помощью оспаривания. Суды переполнены подобными делами. Это называется злоупотреблением правом, и решить данную проблему юридически невероятно сложно. Об этом можно будет говорить после того, как когда заработают все остальные механизмы снижения предотвращения коррупции.
Без реальной, а не фиктивной борьбы с коррупцией международные доноры Украины - МВФ, Мировой банк, ЕБРР и т.п. могут вовсе остановить финансирование. Они уже не раз подчеркивали важность прогресса в борьбе с коррупцией и затягивали транши, не видя реальных результатов.