Минимальные скорости Интернета. Максимальным ли будет эффект?
Скорости Интернета. Причем здесь сетевая нейтральность?
Поводом для данного комментария послужило публикация в августе этого года Органом европейских регуляторов в сфере электронных коммуникаций (BEREC) Рекомендации по применению национальными регуляторами европейских правил сетевой нейтральности.[1]
Общеевропейские правила сетевой нейтральности (открытого Интернета) предусмотрены в Регламенте Европарламента 2015/2120 от 25.11.2015.
Одним из методов регулирования сетевой нейтральности, используемых в Регламенте, является создание прозрачности условий предоставления услуг доступа к Интернету.
Для этого Регламент 2015/2120 предусматривает конкретные меры. Так, например, в договорах с потребителями Регламент обязывает провайдеров фиксированных услуг доступа к Интернету давать понятное и четкое объяснение минимальной, обычно доступной, максимальной и указанной в рекламе скорости приема/передачи данных.
Данное положение Регламента 2015/2120 использовалось НКРСИ как обоснование для возложения на Интернет-провайдеров обязанности указывать в договорах с потребителями минимальные скорости.
Мы соглашаемся с НКРСИ в том, что для потребителя необходимо обеспечить более прозрачные условия предоставления услуг доступ к Интернету. Это касается и скоростей доступа.
Однако мы не совсем согласны с НКРСИ в том, что указанный Регламент может быть легитимным обоснованием для этого. Мы также сомневаемся в том, что предложенные изменения действительно будут эффективными.
Так, Регламент 2015/2120 регулирует вопросы, связанные с сетевой нейтральностью. Основной задачей такого регулирования является сохранение открытого Интернета. Открытость Интернета определяется степенью «нейтральности» его (как телекоммуникационной сети) к контенту, приложениям,
услугам (в английском варианте такая нейтральность звучит как application-agnostic).[2]
Т.е., цель сетевой нейтральности - это развитие рынка контента, а не Интернет-доступа. Конечно, рынок контента зависит от Интернет-доступа. Поэтому все правила сетевой нейтральности регулируют именно Интернет-провайдеров. Однако делается это не для развития рынка Интернет-доступа, а для развития рынка услуг, контента, приложений, зависящих от Интернет-доступа.
Отсюда очевидно, что правила сетевой нейтральности не регулируют вопросы недобросовестной конкуренции (в частности, демпинга) на рынке услуг доступа к Интернету. И уж тем более они не являются инструментом для борьбы с «серыми» Интернет-провайдерами.
Указываем минимальные скорости Интернета. Эффективно ли?
Что касается эффективности предложений НКРСИ, то у нас есть сомнения в том, что они действительно приведут к желаемому результату. Здесь мы оговорим только один из них – обеспечение информированности потребителя в отношении услуг Интернет-доступа.
Так, НКРСИ предложила внести изменения в Основные требования к телекоммуникационным договорам.[2] Этими изменениями регулятор хочет обязать, в частности, провайдеров фиксированного доступа к Интернету указывать в договорах с потребителями минимальную скорость передачи и принятия данных. Такая скорость должна измеряться согласно ДСТУ ETSI EG 202 057-4:2015 (ETSI EG 202 057-4:2008, IDT.
Учитывая ETSI EG 202 057-4:2008, а также Рамочное описание качества услуг в контексте сетевой нейтральности BEREC[3], можно предположить, что минимальная скорость доступа к Интернету будет определяться как самый низкий показатель скорости в 5 процентиле.
Например, есть два условных Интернет-провайдера - Надежный и Ненадежный. Оба провайдера указывают в рекламе скорость как «до 100 Мбит/с».
Допустим, что измерения скорости приема данных на их сетях показали следующие результаты.[4].
ТАБЛИЦА 1
В 5 процентиле у провайдера Надежного показатель скорости будет 63,75 Мбит/с, а у провайдера Ненадежного – 10,88 Мбит/с. Соответственно эти показатели будут и их минимальными скоростями.
Как видно, обязательства провайдера Надежного по обеспечению минимальной скорости будут гораздо выше, чем у провайдера Ненадежного. Следовательно, в части договорных обязательств перед потребителями предложенные изменения формально ставят в худшее положение тех провайдеров, у которых скорости выше.
Конечно, потребитель, оценив минимальные скорости выберет провайдера Надежного.
Однако здесь приведен экстремальный пример. Минимальные скорости у двух провайдеров могут не так разниться. Например, так.
ТАБЛИЦА 2
В 5 процентиле у Надежного показатель будет 12,09 Мбит/с, а у Ненадежного – 10,88 Мбит/с. Соответственно эти показатели будут их минимальными скоростями.
В этом случае потребителю выбрать «правильного» провайдера будет гораздо сложнее. И чтобы сделать обоснованный выбор между ними ему недостаточно информации только об их минимальной скорости. Нужна дополнительная информация. Какая же?
Например, согласно британскому Кодексу практики по скорости ШПД[5] потребителю предоставляется информация о диапазоне скоростей между 20 и 80 процентилями. На наш взгляд, получив такую информацию потребитель действительно сможет выбрать «правильного» Интернет-провайдера.
Для иллюстрации приведем график с данными из Таблицы 2 по скоростям в 5, 25, 50, 75 и 95 процентилях.
Из графика видно, что сравнение провайдеров только по 5 процентилю (т.е., по минимальной скорости) или только по 95 процентилю (т.е., по максимальной скорости) не дает потребителю достаточно данных для принятия информированного решения для выбора «правильного» провайдера.
Однако если потребитель получит данные о скоростях в диапазоне, например, между 25 и 75 процентилями, то он достаточно обосновано может прийти к выводу, что услуги провайдера Надежный являются лучшими.
Таким образом, одна из целей, преследуемых изменениями НКРСИ, как нам кажется, не будет достигнута. Будет ли достигнута вторая цель - борьба с «серыми» провайдерами? У нас есть большие сомнения.
Хороша ли гора, рожающая мышей?
Любому регулятору сложно принимать регуляторный акт, который бы полностью отвечал принципам целесообразности, адекватности, сбалансированности, эффективности и прозрачности.
Такие акты еще труднее принимать, когда у регулятора нет однозначных полномочий и соответствующих ресурсов для непосредственного воздействия на проблему. Поэтому ему приходиться совершать обходные маневры, совершать массу сложных действий.
Однако еще труднее совершить регуляторное действие в той сфере, где вмешательство регулятора не нужно вообще (по крайней мере, на определенном этапе).
[1] Считается, что принцип «нейтральности» Интернета к контенту заложен изначально в его дизайне (хотя сформулирован был значительно позже), и что именно этот принцип в значительной степени способствовал возникновению сегодняшних бесчисленных услуг, контента, приложений.
[2] Проект изменений сейчас находится в Министерстве юстиции.
[3] A Framework for Quality of Services in the scope of Net Neutrality (BoR (11) 53).
[4] Все данные выдуманы и приведены здесь исключительно в целях иллюстрации.
[5] Voluntary Code of Practice Broadband Speeds (version 3.0 dated June 2015).